Volební právo

Poznámky k právu volebnímu a k emancipaci soudnictví
JUDr. Karel Havlíček, zakladatel Stálé konference českého práva 

Začal Pražský právnický podzim 2017. Pět dosavadních ročníků utvořilo etapu, ve které projekt vstupoval na scénu. V letošním roce jsme zahájili Pražské právnické jaro a oba projekty spojili do jednoho, celoročního – do Stálé konference českého práva. Pražský právnický podzim vstupuje tedy již do svého šestého ročníku. Generální záštitu nad ním drží trojice významných osobností – předseda Ústavního soudu JUDr. Pavel Rychetský, pražská primátorka Mgr. Adriana Krnáčová a rektor Karlovy univerzity prof. MUDr. Tomáš Zima, DrSc.

První podzimní akcí se stal kulatý stůl pořádaný na pražské právnické fakultě pod záštitou jejího děkana prof. JUDr. Jana Kuklíka, DrSc., na téma „Volební právo“.

Domnívám se, že formu státu a formu vlády primárně definuje vztah personálního základu – státního lidu – k politické moci. Určitým nabízejícím se východiskem úvah může zajisté být presumpce, že stát lze charakterizovat jako demokratický, pokud jsou respektovány a prosazovány názory většiny příslušníků jeho personálního základu (samozřejmě v integrálním spojení s ochranou oprávněných zájmů menšin, což ovšem není zdaleka jen otázka demokratického mechanismu, nýbrž především míry humanity a zachovávání pravidel právního státu). Problém je ovšem hned za prvními dveřmi. Jde přinejmenším o to, zda můžeme učinit rovnítko mezi většinovým názorem a většinovou politickou vůlí.

Technicky vzato nejde o neřešitelný problém a společnost mu dávno přišla na kloub, když člověk vymyslel volební mechanismy. Tento způsob řešení dokonce umožňuje vytvořit zdánlivě neutrální prostředí, neboť nepřipouští k volebnímu aktu pouze politickou pozici, nýbrž všechny příslušníky dané společnosti, kteří splňují určité normativně stanovené podmínky. To samo o sobě už je mimořádně významná, klíčová podmínka demokratičnosti státu.

Demokracie je ovšem v tomto smyslu vždy více či méně omezená, protože z různých důvodů vnitropolitických (např. volební právo mají pouze svobodní členové státní personality, přičemž určitá, třeba i značná část obyvatelstva svobodného postavení nepožívá), mezinárodněpolitických (např. volební právo přísluší pouze tzv. státnímu obyvatelstvu, kdežto cizinci jím nedisponují), ekonomických (např. volební právo je spjato s majetkovým nebo daňovým cenzem, tzn. nenáleží určitým nemajetným či nedostatečně majetným vrstvám), v užším smyslu právních (např. existují osoby, jimž je trvale nebo dočasně odebráno volební právo jako součást sankce za určitá protiprávní jednání) či věkových (i v těch nejotevřenějších a nejmodernějších demokraciích bývá stanovena dolní hranice pro tzv. aktivní volební právo, tj. právo hlasovat, a pasivní volební právo, tzn. právo být volen) a dalších považuje daná společnost (přesněji ovšem její právní řád jako formalizovaný a relativně rigidní výraz zájmů politické pozice) v konkrétní etapě průběhu politického cyklu za potřebné stanovit okruh těch, jejichž názory budou brány v potaz při tvorbě většinové politické vůle. Zároveň je již z toho patrno, že vskutku nelze zaměňovat většinový názor (který sám o sobě nemá právně formalizovanou povahu) a většinovou politickou vůli.

Otázka omezování volebního práva se je velmi složitá a aktuální. U kulatého stolu se k ní obsáhle vyjádřil prof. JUDr. Jan Kysela, vedoucí katedry politologie a sociologie Právnické fakulty UK v Praze. Poukázal na určitý paradox. Historicky lze podle něj na volbu nahlížet spíše jako na aristokratický princip, s nímž je spojen určitý prvek nerovnosti, výjimečnosti důvodů, proč si vybírám ze svého středu právě toho určitého člověka, kterého volím, na základě posouzení jeho kvalit, jména, majetku atd. Kdybychom hledali rovnostářský instrument, jakým se lidé dostávají do nějakých funkcí, našli bychom spíše los než volbu. Jakmile je volební princip nahrazen principem losu, elita ztrácí svou přirozenou výhodu všeobecné známosti.

„Aristokratický princip působí v určité kombinaci s volebním právem, na které hledíme na jedné straně jako na výsadu, na druhé ale i jako na jakousi povinnost občana příslušného k nějakému konkrétnímu politickému společenství, nikoliv každého člověka jako příslušníka onoho nejobecnějšího společenství v podobě lidstva. To je myšlenka, která přichází na svět v podstatě až na konci 18. století v souvislosti s francouzskou revolucí, která má potřebu mluvit za každého člověka, za celé lidstvo. Od 19. století představa, že volební právo je jakousi odměnou, atributem výsadní povahy, privilegiem, mizí a na volby se začíná hledět – s tím, jak mizí různé volební censy – jako na něco samozřejmého, co patří k občanskému statusu a není třeba kvalifikovat se pro to majetkem, vzděláním či jinými kritérii. Posouvá se představa o lidské důstojnosti, s čímž je spojen závěr, že k tomu, abychom jí byli právi, abychom lidskou důstojnost skutečně respektovali, máme každému jednomu člověku poskytnout i sebevládu. Dosáhneme-li tedy určitého věku a jsme-li občanem státu X, jako by z toho automaticky plynulo, že jsme dostatečně kvalifikováni k rozhodování o dalších osudech tohoto politického společenství,“ uvádí prof. Kysela.

Mimochodem – tato otázka silně rezonuje nejen v souvislosti s aktuálními volbami do parlamentu. Je to vlastně s jistou dávkou zjednodušení kritická otázka, která se stejně tak týká jakékoliv formy účasti společnosti na správě veřejných záležitostí. Připomínejme si, že nejvýraznějším (i když mnohými z principu jakési vulgární opatrnosti přímo nevysloveným) heslem, které fakticky po dvě desetiletí vyjadřuje jeden z pilířů dosud úspěšného odporu exekutivy k zformování nového modelu správy justice postaveného na samosprávných (přesněji – emancipovaných) základech, je slogan: Vždyť oni (míněno: soudci) by to ani sami neuměli! Tímto přesvědčením, jež je v naprostém rozporu s moderním chápáním demokracie, se naprostá většina ministrů spravedlnosti, se kterými jsem mluvil (což už bude pěkná řádka), nijak netajila. Není ostatně žádným tajemstvím, že suverenita státu proti suverenitě byrokracie (jak nám v soudobé inscenaci krystalicky předvádí Evropská unie a její exekutivní orgány) má se – co do síly – jako citrónová limonáda k sladové skotské whisky. Samozřejmě, že by to soudci uměli.

U téhož kulatého stolu předseda Nejvyššího správního soudu JUDr. Josef Baxa v nadsázce přirovnal soudy k rozhodčím ve sportovním zápolení. „Soutěžící rozhodčího příliš nemilují. Nemilují je ostatně ani další aktéři (včetně diváků). A při vědomí, že rozhodčí mohou důrazem na dodržování pravidel poznamenat průběh i výsledek soutěže, mají někdy myšlenky na to, jak je v jejich předpokládané nestrannosti a nezávislosti ovlivnit. Zpochybňují jejich výběr, snaží se je podplatit, zastrašit, při hře samotné leckdy něco předstírají nebo naopak zakrývají. Někdy se pokrytecky dovolávají jeho autority, říkají, že faul je jen to, co rozhodčí viděl a odpískal. Jinými slovy: nezáleží na tom, jestli hraji podle pravidel, protože k dosažení vítězství, což je nejdůležitější, je dovoleno vše. Pomáhají si různými prostředky – dovolenými i nedovolenými. Zpochybňují výroky rozhodčích, napadají je glosami, že hře nerozumějí, že ji svými zásahy znehodnocují, že záměrně přehlížejí fauly soupeře, a tak dále,“ říká šéf instituce, která má přezkum voleb v základním popisu práce.

Jakýkoliv zásah moci soudní vzbuzuje či může vzbuzovat nejen diskuse, ale v pravém slovy smyslu i vášně. Přirozeně – vždyť soud rozhoduje o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech, navíc ještě výhradně v situacích, které mají vnitřně zabudován konfliktní prvek, který přinejmenším spočívá v tom, že se dvě před zákonem rovné strany nemohou dohodnout na řešení určitého sporu (o případech soudnictví nesporného, spotřebitelského, exekučního, insolvenčního, správního, trestního a ústavního, kde je vždy obsažen též – či dokonce rozhodující měrou – element nerovnosti, ani nemluvě). V agendách volebních pak je toto vyhrocení vzhledem k předmětu zájmu mimořádné.

Jak podotýká dr. Baxa, „soudy mají na tomto důležitém poli způsobilost zasahovat do dělby moci. Ale není to něco, nad čím bychom se měli pohoršovat. Naopak – soudy plní svou roli v ústavním a politickém systému přesně v rozsahu vymezeném jejich základní charakteristikou – střežit ústavnost, poskytovat zákonem stanovenou ochranu právům, zejména základním, mezi něž volební právo nepochybně patří. Ale nejen to – pod ochranou soudní moci jsou i další základní práva a svobody řazené do sféry politických práv, tedy na prvním místě svoboda projevu, právo na informace, svoboda shromažďovací, sdružovací, atd. Všechny soudy se ve své činnosti řídí ústavním příkazem používat a vykládat zákonnou úpravu všech politických práv a svobod tak, aby byla umožněna a chráněna svobodná soutěž politických sil ve společnosti. Soudy – a ani nad tím nenáleží se pohoršovat – jsou též politickými institucemi, pohybují se v politickém prostoru a ovlivňují politický provoz v zemi. Soudci přece nerozhodují jen spory mezi jednotlivci navzájem, ale i mezi státem a jednotlivci a mezi různými státními orgány. Činí tak ovšem ve zvláštním postavení. Jsou na jedné straně začleněny – stejně jako parlament, vláda nebo prezident – do systému dělby moci, jsou tedy součástí vládnutí v širším slova smyslu, v němž stejně jako ti ostatní plní vůči sobě navzájem a vůči dalším složkám roli brzd a protiváh. Na rozdíl od ostatních politických mocí ovšem nemají vlastní mocenské ambice, neúčastní se soutěže politických sil. Jsou k plnění svých funkcí vybaveny ústavně zaručenou nezávislostí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.“

Byť hlavním předmětem zájmu politicky aktivní části společnosti jsou v tomto období všeobecné parlamentní volby, nebylo by dobré zapomínat pro kabát na košili. Politicky (nejde samozřejmě o stranickou politiku, nýbrž o důležitou součást veřejného zájmu a o úroveň správy veřejných záležitostí) aktivní část právnického stavu je a bude v tomto roce postavena před volební události, které významně ovlivní orientaci jednotlivých právnických profesí i jejich schopnost vzájemných pozitivních interakcí. V době, kdy toto číslo časopisu Soudce vychází, jsou už za právnickou obcí volby předsedy a představenstva České advokátní komory a volby prezidenta, viceprezidentů, republikové rady a dalších orgánů Soudcovské unie. Ať je výsledek voleb z personálního hlediska jakýkoliv, připadá mi nejdůležitější, jaká bude věcná programová představa nového unijního vedení a bude-li v ní přítomna cesta k formulaci a zprovoznění nového modelu správy soudnictví.

Společnost není schopna – či je stále méně schopna – definovat, co jsou otázky veřejného zájmu. To je přirozené, neboť veřejný zájem není vysledovatelný jako prostý většinový názor, ba ani jako prostá většinová vůle. Nikdy nelze docílit stavu, kdy každý člen společnosti (nebo alespoň podstatná část jejích členů) bude v otázkách veřejného zájmu nositelem nějakého vlastního názoru. Drtivá část lidstva se totiž naprosto převažující částí veřejných zájmů vůbec nezbývá, a to zdaleka nikoliv jen z důvodů subjektivních, nýbrž především z příčin objektivních. Někdy se v této souvislosti hovoří o mlčící většině, která se po mém soudu ve skutečnosti stále zvětšuje. A kromě toho neexistuje efektivní mechanismus, který by zajistil, že názory většiny budou závazně přenášeny do příslušných struktur státní moci. Státní moc je, jak jsem nedávno řekl na konferenci ke společenské smlouvě v parlamentu, natolik odtržena od společnosti, že ji není možno plně zavázat, aby se řídila většinovým názorem. Státní moc se v zásadě řídí názorem politické pozice, který je jen do té či oné míry korigován silou politické opozice. Míra relevance obecné politické vůle většiny nemá proto význam absolutní (mnohdy se této vůli ani v tom či onom okamžiku nepřibližuje), nýbrž pouze relativní. Hodnotit má smysl pouze to, jak dalece jsou respektovány dohodnuté demokratické hodnoty.

To, že exekutiva – přes všechny občasné vstřícné řeči – emancipovanou správu justice zatím nechtěla a že s největší pravděpodobností ani nové poměry politických sil po sněmovních volbách na tomto faktu nic nezmění, je pravda, jejíž betonový základ mohou podle mého názoru rozrušit jen tři faktory působící ve vzájemné shodě. Především je to zřetelný programový hlas soudcovské reprezentace, kterou ovšem v této chvíli už téměř tři desetiletí představuje Soudcovská unie. Dále politicky silný, vzdělaný a statečný ministr spravedlnosti, který porozumí jednoznačným přednostem a potřebě takového řešení a bude s odvahou ochoten je prosazovat. A za třetí široká spolupráce právnických profesí napříč právnickým stavem. Zdánlivě je bezprostřední souvislost těchto předpokladů se stavem volebního práva možná poněkud zastřená. Ve skutečnosti je zásadní. Jak připomněl s odkazem na fenomén inkluzivnosti v pojetí Roberta Dahla prof. Kysela u kulatého stolu, jehož myšlenkami jsem začal tuto krátkou úvahu, „všichni, na něž dopadá výkon veřejné moci, by měli mít možnost výkon veřejné moci ovlivňovat, pokud nejsou nějaké zásadní důvody, aby to neplatilo.“